與災難共存：從火山到海嘯，日本的防災對策學
2017/08/18 陳威臣
號稱今年路徑最詭異的怪颱諾盧（五號颱風），自7月19日生成之後，便在太平洋打轉，路徑一度朝向台灣而來，但最後還是沿著九州、四國前進，8月7日從關西地區登陸後，從北陸地方離開日本本州，為九州、四國、關西以及北陸地區，帶來相當驚人的暴風及雨量。事實上，這已非日本在今年的第一次豪雨了，不過才一個月前，梅雨前線滯留九州，讓九州北部受到連續豪雨的侵襲，鐵道與公路柔腸寸斷，還造成了三十多人的死亡。
自古以來，日本就是一個多災多難的國度，舉凡地震、火山、颱風等，都讓日本人一直在學習與災難共處；日本則由於地震頻繁，防災的重心也多擺在地震及火山方面。但近年來，日本卻出現了歷史上從未有過的超級豪雨，屢屢造成重大災情，光是這幾年，就有北海道、九州北部、廣島、茨城、秋田等地，因暴雨造成土石流或是大淹水。
探究其原因，因地球暖化，海水溫度升高，原本應該在赤道附近生成的颱風卻北移，路徑也跟著往北推進，過去經常襲擊菲律賓或是台灣的颱風，變成了老往日本跑。再加上近年來，梅雨季期間因受到負北極振盪的影響，造成梅雨鋒面移動緩慢形成滯留鋒面，降雨時間拉長，讓日本原本的基礎排水設施與水利系統無法承受。
此外，在2011年的東日本大地震與2016年的熊本大地震之後，日本許多地方的地質變得相當脆弱，一旦遇到前所未有的豪雨，土壤無法吸收龐大水量，最後導致土石流，因而造成嚴重災情。有鑑於此，日本政府近年除了將「豪大雨」列為日本防災系統之一，也意識到在地球氣候變遷的狀態下，未來這類超出過去經驗的極端天候，將會成為常態，所以開始針對這類極端天候形成的天災，進行防災準備與演練。
在東日本大地震之後，日本當局強化了原有的防災體制，並制定相關法令與SOP。對於地理位置與環境與日本相似的台灣，近年也飽受極端氣候與各種天災之苦，因此日本經驗對台灣而言，也就格外重要了。
二戰期間，日本曾面臨多次地震與颱風等大型天然災害，且因戰時無法預警的影響，導致人命損失，所以在戰後的1947年，日本政府制定了《災害救助法》；1959年伊勢灣颱風造成近五千人死亡及失蹤，當局再於1961年，制定了《災害對策基本法》——這兩部法令，成了目前日本各類防災與救助對策的基礎。
這些法令規範了政府的防災角色、災害對策的處置以及違反法令時的罰則等，也因此各級政府在災害來臨時，需成立災害對策本部，進行各項防災單位與資源的統整，而內閣府的中央防災會議，則是日本最高災害管理單位。
法令除規定防災主管機關之外，也規範了防災專門機關，以及各種災害的負責單位，並且根據各種災害狀況，制定不同或是特別的法律（例如防砂法、水防法、特定都市河川浸水被害對策法，或是活動火山對策特別措施法、豪雪地帶對策特別措施法等）。
另外災害對策法也規範了防災計畫、災害預防、災害應急對策、災害重建、財政金融措施等，例如災害應急對策中，便規定政府須提供民眾災害預警之責。
日本自明治時代起，參考歐美先進國家，引進現代化的災害預防制度，並由自身經驗逐漸發展出大規模防災體制，不過天災不斷的日本，也讓日本的防災不斷的學習與進化。例如1995年的神戶大地震，由於當時的兵庫縣知事沒有向中央請求援助，導致駐地的自衛隊雖然早已整裝待發，但卻仍慢半拍而遭民眾質疑。有鑑於此，日本之後修改法令，讓自衛隊可以不需要地方首長同意，直接由中央下令，基地（駐地）司令即可指揮自衛隊進行救災。
此外，日本政府也同步加強防災教育及訓練，讓民眾熟悉災害來臨時的狀況，才能有條不紊的避難，減少人命損失。因此日本的防災訓練，除官方的救災訓練之外，多半著重在一般民眾的避難方式，讓民眾能自主避難，也彌補救難人員的不足。
所以各地方自治體不但興建災害體驗館，讓民眾了解各項災害的真實狀況，以及如何避難與防災；各地方也不斷的動員民眾參與各種防災訓練，並將相關資料數位化，透過電腦模擬尋找更加快速的避難方式。
從2011年的東北大地震的經驗中，日本政府也發現在特大型天然災害之後進行災區重建時，雖然有《激甚災害法》、《災害弔慰金法》、《被災者生活再建支援法》、《都市再開發法》等各種法令來應對，但由於分野太細，行政機關執行起來仍有遺漏，且耗時耗力。也因此，為了整合各方資源以進行復舊，讓災民們儘速恢復原本的生活，日本政府在2013年另外制定了《大規模災害復興法》，將大規模災害提升至國家等級，除減輕地方政府的負擔之外，也可制定特別法規，針對單一大規模災害，進行救援與重建。
法令的與時俱進，也讓日本強化了指揮系統，健全防災與救災體制，並以更嚴苛的法令保障建築與都市規劃的安全性。這些經驗都顯示了日本在各項防災上所做的努力。
至於近年所遇到的超級豪雨，日本政府目前朝兩個方面來進行防災，首先是豪雨觀測的部分，加強氣象雷達的機能，並且縮短觀測資料更新時間，由原本的10至30分鐘縮短為1至5分鐘，並且增加可以監控積雨雲的都普勒雷達，讓整個觀測網更加完整，也能在第一時間即可掌握豪大雨情報，有利提前進行人員疏散。
第二的部分則是天災情報的確實傳達與疏散，並強化地方自治體的應變能力 。近年來所發生的大型災害，由於許多地方政府人員與預算不足，因此僅能依靠民眾自行組成的自主防災組織（如消防團等）；目前日本政府已利用手機、電視、廣播等，建置更迅速傳達防災情報，而未來也要加強民團的防災能力，期望讓各項災害來臨時，有更快速的應變能力。
日本當前的防災體系，其實已經相當健全，避難方式與計畫亦相當完備，如東京都就在兩年前，對都民贈送每戶一套的東京防災手冊，裡面有各種災害包括地震、海嘯、火山、超大豪雨、土石流、大雪、感染症甚至於飛彈來襲時的SOP，以及平日需準備的物品，堪稱是日本防災的精華；許多都道府縣也都有製作防災地圖等資料給民眾。
然而目前日本所面臨的防災課題也相當多，例如地方政府因預算與人員的不足，加上鄉間地帶人口高齡化等問題，都降低了相關避難計畫的執行力。此外，跨縣跨區的防災整合等問題，也是相當值得關注的，畢竟近年來的大規模災害，影響範圍相當廣大，因此未來如何統整各一級地方政府的防災體系，加強各階層的執行力，還需要日本政府的努力。
而台灣在經歷921大地震之後，在2000年通過了《災害防救法》，至此台灣才開始有完整的防災體制，然而目前台灣仍著重在官方的救難訓練，對於一般人民的防災演練依然缺如，而每年的萬安演習，也僅止於軍事防空演習，實屬可惜。
事實上除了軍事需求之外，地震、洪災、土石流甚至於海嘯等，各種災害演練都需要全民的參與，畢竟災害來臨時，受害對象不分你我，唯有平時做好防災準備，災害來臨時也才能從容面對。
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