為什麼台灣工程造價全世界最低？工程業有競爭力，或病入膏肓？
國政分析 永續
作者： 高銘堂 ( 10月8日 08:55)
根據相當具權威性的荷蘭Arcardis顧問公司2017年對全球44個主要城市的建築工程造價調查(International Construction Cost 2017)，台北的工程造價中間值排名40，只比胡志明、雅加達、吉隆坡、印度的班加羅爾高；在前一年的2016排名是44名，因為一年來台幣幣值相對越南、印尼，馬來西亞、印度等國的貨幣攀升了不少，排名才由最後第一名往上升。
更讓人驚訝地是比對的結果，台北的工程造價中間值只為第一名的紐約與第二名的香港工程造價中間值的四分之一。東京大概是我們的2.4倍，首爾是1.8倍。然而工程造價的下限值連續幾年台北都是這44個城市的最低，令人不堪。
這個調查的方法(Methodology)，是在各個城市選13個具代表性的建築物，如集合住宅、旅館、圖書館等，根據當地法規、技術規範、建材以及施工成本，評估在各該城市完成這些建築物所要花的成本，大致上是扣除土地費用後，規劃、設計、建造，取得各項許可，到可以使用所需要的費用。
台灣土木建築相關的法規要求的設計標準與世界其他城市相比只會高，不會低，尤其我們是有地震、颱風的國家。台灣人對建材品質的要求也不會輸給國民所得比我們高的國家。就施工條件來說，狹隘的空間、擁擠的周邊交通、嚴格的安全衛生要求等，帶來的限制與效率減低，比在其他國家絕對是有過之而不及，所以施工費用也不會便宜。那問題出在那裡？
香港工程人員的待遇，數字和我們差不多，但他們拿港幣，我們台幣
台灣建築工程的工程造價是這麼的低，土木工程也差不多，筆者曾有機會看到比鄰的香港基礎工程合約，發現他們各工作項目的單價幾乎是我們的兩倍，整個工程的管理費超出更多。眼見為憑，因此Arcardis關於工程造價的調查應屬可信。
再從工程師的待遇來驗證有關工程造價的高低，並探討其與產業發展的關係，我們發現，香港工程師、專案幹部乃至經理人員薪資的名目數字，和台灣差不多，但他們拿的是港幣，我們是台幣，竟有四倍多的差異。高工程造價付得起較高的待遇，專業人員有尊嚴，年輕人願意進入產業學習；職場處處樹立的標竿，讓大家知道努力的方向，所以香港的工程產業活力十足。
台灣廠商適應工程低價所做的「奮鬥」
台灣政府的執事官員、社會大眾對公共工程的要求，長期以來被譏為是以路邊攤的價格要求米其林餐廳的內涵和服務，這是不合理的。但在選舉壓力與需要下，政客、媒體、官僚與部分狡黠的業者相互配合之下，竟多能以宣傳、矯飾來讓大家相信公共工程做得好不好是業者與監督者有道德與能力問題，從來沒有人從根本的數字、邏輯與知識，去討論解決方案，遑論告訴基礎建設終極使用者，也就是民眾，公共工程不是傳統的「造橋鋪路做功德」，可以不要賺錢的。
縱使政府不要馬兒吃草，許多營建業者還是會想盡種種辦法，維持公司生存，他們常想以最少的專業人力，應付合約需要、剋扣小包，轉移虧損、尋求變更設計或改變工法、以非典型手段迫使業主放棄許多管制手段甚至在品質、進度上妥協，但到一切期盼落空時，就發生我們常看到的工程不能完工、無法使用等爛尾樓現象。
但現在台灣的公共工程市場又已壞到連願意冒若干風險的業者都遲疑的地步，承包商覺悟到現在如果照業主訂的預算承包工程，機關施盡，結果只是虧損與逾期，索性標都不投了。很多業主覺得奇怪，所有的單價、費用，都是經過多年來招標結果的驗證，同樣的預算，在不久前，只要公告招標，承包商總會爭先搶標，現在卻是不聞不問，是不是在拿翹？
單一買主的價格上限規制(Price Cap)
機關覺得無辜，但作為全國每年幾千億的唯一公共工程買主，依「常態化」與「平均化」的預算建立原則，將相同價錢的材料、工資、工法應用到幾乎所有工程上，長期壓低標價，終致市場不能承受，是要謙卑檢討的。如果與健保制度比較，中央健保局依統一標準支付全國大小醫院醫療、藥品、手術、復健費用，引起醫界人士抗議給付費用太低，讓「醫師」成為「低薪人體檢修技術員」，護理師「每天哭著上班」不敢休假，擔心「血汗醫院」的形象會嚇阻優秀人才投入這個行業。但中央健保局在給付健保費用上，還沒有要求各醫院像工程公司一樣，以投標方式相互競爭，砍殺到底，算是比工程業的遭遇好太多了！
從台灣工程造價降至全世界最低的過程，就知道這是危機
在工程界，多年來實施最低價決標，工程公司以最低價拿到工程，競標減價的結果卻要被當成下一輪工程預算的根據，因此預算愈來愈低，到了臨界點，業主還繼續黃台摘瓜，於是就有公司、個人離開產業，新人不再進來，工程師，技術工或體力工出現，老化、僵化的現象，生產力更往下掉，推高成本。所以台灣工程造價居全世界最低，不能解釋為競爭力強大，工程產業無力承擔國家建設，應該是國家安全級的危機。
被壓制的工資
台灣營建業勞動力的工資，30年前一個工就是2000元，現在是2500元(體力工)到3300元(技術工)，增加幅度非常有限，因為廠商出不起，追根究底就是政府編預算開始就低，再加上參考決標價定新預算，以致每況愈下。如果高體力、高技術、高危險的勞動，得到的工資和相對輕鬆很多的服務業工資差距這麼小，年輕人怎肯加入營建業？最後只剩下習慣這種工作，轉業不容易的中年勞工，才會留在營建業；缺工要靠外勞盡來填補。所以有人說，如果嚴厲取締非法外勞，許多公私營建工地都要停擺，並不誇大。
但如工資增加到4000元，甚至是5000元一天，台灣的年輕人會不會進入這個行業？許多人認為錢雖多，但工作辛苦，對這一代的年輕人沒有誘因，或許有一些真確性；但連合法進來的外勞勞力成本一天都要到2000元，根據實質勞動條件及工作環境調整工資是應該的。畢竟30年前，台灣生活水準正急速向上攀爬，年輕人也排斥重體力勞動時，2000元一天的工資還是吸引不少人進入行業，所以現在做這個調整應該是有效果的。
被高估的生產力
再考慮生產力的問題，目前工程施工條件普遍較前嚴酷，主管或審核單位製作或核定標書，會注意法規要求、工地周邊環境、市民的權益，乃至民代、媒體會關注的焦點，如夜間、侷促空間、噪音管制等，要求承包商不得冒犯。但因這樣的限制，廠商有人員、機具費用與效率、時間的損失，提高成本非常明顯，但業主的思考卻認為這些限制是對的、有正當性的，所以廠商應該遵守，降低生產力發生的成本就是實作的人要去負擔，從沒去想定作人從一開始就要列入預算。幾十年來都是抱這個心態，所以工程造價越來越被低估。
同樣的，安衛法令規範較諸一、二十年前，有很大的改變，人員需遵守嚴格的管制手續、接受例行性教育訓練、適應刻板的施工步驟、習慣新的安全配備與措施，所損失的工時與降低的效率，其實較一般預算所考慮1~2%的安衛費用，更加嚴重。而這1~2%的安衛費用只是用在安衛配備與安衛管理人員，與在各工作項目的生產力減低，沒有直接關係。工程單位不能以評估不易，一直沿用古早的工率與數字，造成單價的低估與預算結構的扭曲。
達到國際水準的公共工程合約要求，應有相稱的工程管理費用與風險準備金
台灣目前公共工程在契約條款、技術規範、 審查步驟、估驗計費、驗收、保固等，嚴格要求與詳盡規定，不遜於任何版本的國際契約與實務制度，主管單位以此自豪。但在預算中，工程利潤管理費都還是根據多年前前工業、資訊時代口說為憑，個人互動為主的管理模式，依工程直接費用(材料、勞力、施工機具)的8~10%編列。換句話說，以上「進步」管理系統所要求的的龐大組織所需的費用，未見反映在造價中，而如前所說，香港基礎工程合約中，這一部分價錢幾乎是我們的兩倍。
其次，在所謂的「進步」管理系統中，廠商的責任義務在合約中規定明確，風險分擔比例加重，另一方面社會關係較前複雜，經濟波動更難預測，廠商遭受風險打擊的可能性增大。公共工程預算中應編列一定百分數比例之機會成本，否則承攬廠商「樂歲僅得身飽，凶年終成餓莩」，無法永續經營，如何談投資發展？公共工程主管機關以及主計、審計單位常有「如果風險沒有發生，準備金豈不是入了廠商口袋」的狹隘觀念，不願意編列這些非實體，無法量化成本，結果造成劣幣驅逐良幣，讓許多重視風險管理的廠商退出競爭。
解決低工程造價的問題，才能讓工程產業脫離困境
業界與工程主管機關應該要意識到現狀已不是景氣循環的某個低點，而可能是「終結」點。工程公司在長久忍受「低造價」工作環境，尤其在專業人力資源方面不願投資，業界全盛時建立的技術、管理方面的實力已經嚴重退化。年輕人也因工程師待遇低、工作時間長、責任重、社會地位低等行業形象，對工程業裹足不前。政府決策者可以從最近公務人員考試，工程人員職系應考者減少，甚至出現缺額，看出端倪。
針對這些問題，最有效的辦法是在預算中提高一切與人有關的支出：給工人和工程師合理的薪資、生產力的評估應合乎勞動條件與工作環境，調高工程管理費、允許風險準備金。不可否認的，政府過去也嘗試過合理的增加預算，但業者的惡性搶標卻讓一切歸零。然而時移勢轉，現在大家都接受有利標的概念；以之為工具，加上如「有上限的成本加成(Cost Plus with Cap)」等合約機制，個案成功的可能性應該很大，其效果應會快速的滲漏(trickle down)到產業各個層次，有效的提升工人與工程師薪資。
當然社會上會有一些人認為提高預算只是增加工程公司剝削工人和工程師的機會，他們只要想到可能會有弊端，就鳴鼓攻之，先改革再依實施的情況作調整的「實用主義」作法，在台灣沒有生存空間，所以變革是否可行，關鍵不在專業，還是在政治。但我們還是要告訴政府與社會大眾，工程業在現今不合理制度下實在無法再擔當國家建設重任，盼望會有一個偉大的政府領導人來說服社會大眾，允許政府採取一些特殊措施，讓工程業再現活力。
(本文曾刊登於107.09.21風傳媒觀點投書，轉載於高銘堂個人部落格 https://bit.ly/2C21dS5)
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#公共工程 #工程造價
為什麼台灣工程造價全世界最低？工程業有競爭力，或病入膏肓？ - 國家政策研究基金會
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