國土計畫法草案

國土計畫法草案爭議仍多 應審慎為之
* 2009-11-01 * 中國時報
　行政院院會在十月上旬通過《國土計畫法》草案，將送請立法院審議。吳院長要求內政部積極協調立法院盡速完成立法程序，並指示相關部會積極研議辦理該法案通過後需配合修正的配套法案。但這部草案中存在的爭議仍相當多，非常需要再做進一步考量與斟酌。

　回顧《國土計畫法》當初起草之肇因，在於九十年桃芝與納莉兩個颱風接續襲台，自然災害加上人為濫墾，導致大規模的山坡土壤崩塌及土石流，造成國家社會鉅大的生命財產損失。當時總統府「國土保育與開發諮詢委員會」認為係「水、土、林、人」四者間出現之問題，遂提出「新世紀的國土改造」報告，要求撤回《國土綜合發展計畫法》草案，並提出「研訂《國土基本法》整合土地、水利、森林及都市計畫法」之政策要求。

　然而，當初之所以有《國土綜合發展計畫法》，乃是因《台灣地區綜合開發計畫》及《國土綜合開發計畫》等行政計畫缺乏法源基礎，因而必須為之完成立法程序。於是在諮詢委員會要求下，行政機關遂於九十二年將該法案名稱修正為《國土計畫法》，而非原先的《國土基本法》；同時也將委員會原先期盼能《整合土地、水利、森林及都市計畫法》之初衷，反映在當時送立法院審議版本之國土計畫法草案中，並進行整體規畫。

　結果，這部立基在過去《國土綜合發展計畫法》上的《國土計畫法》，經多次大規模修正後，草案內容在國土規畫之原則上不僅充斥「不確定之法律概念」的詞彙，還包含了許多實質面的管理規範，導致各法條間充滿了界定及操作上之疏漏或衝突。但在同時，又為了表示對其他中央及各地方目的事業主管機關權責之尊重，仍「從其規定」。表面上，似有中央與地方主管機關「權責分工」之尊重，但卻又未能提出法定之上位、統一且可操作的規畫原則，使得本法無法成為上位綱要性之基本法，但作為某特定地理空間之規畫法，又欠缺正確之立法觀念與法律內部的一致性。

　更甚者，民進黨執政時代為了「凸顯海洋國家特色」，在國土計畫法草案第一版本中加入「宣示海岸及海域」，將國土計畫範圍從陸域延伸至海岸及海域。然而，陸域、海岸及海域三部分之自然環境與法律本質間存在很大的差異，管理上應採不同價值與做法，不能一視同仁。

　再者，本法草案也重蹈《海洋汙染防治法》之覆轍，要求兩年內畫設地方政府在海洋上的「海域管理範圍」。台灣目前連陸域上的「水土林一體」都做不到，卻野心勃勃地欲將海洋與海岸納入，不僅違背國際主流思潮與實踐，更將混亂國內法律體制。此一民進黨時期的政治與政策理念，於今國民黨政府提出之草案總說明及法條中仍然予以繼受執行之，卻未能有更高明的「藍色革命、海洋興國」的見解，實令人無奈與不解。

　《國土計畫法》從草擬開始其內容爭議即一直不斷，民國九十三、九十四年該法草案在立法院闖關失敗後，退回行政院國家永續發展委員會之永續發展行動計畫中「重新檢視」，在行政院期間於九十七年二月間的國家永續發展委員會討論時，又遭到多位與會委員之質疑與反對，再被退回內政部重新修正，可見其間所存爭議之複雜程度。

　回到問題基本面，馬政府實在不必再迷戀「國土計畫」表面那四個字，卻連「國家領域」的本質都無法釐清；目前的草案中，包括陸域中「水土林一體」的實際作為（譬如公法人流域管理機關之建構）等均未能給予詳實設計，僅試圖以規畫、管制之傳統地政行政手段，解決老問題。這等於是用一個新的《國土計畫法》，取代現行的《區域計畫法》，不只是換湯不換藥、新瓶換舊酒而已，否則恐怕在自然土石流之後，造成另一股立法土石流。