重劃有線電視經營區

社論－重劃有線電視經營區應有之考量
* 2009-08-22 工商時報
　國家通訊傳播委員會（NCC）考慮重劃有線電視經營區，擬將現行的47分區，調整成25區、18區，甚或全國不分區。因此，各區的有線電視系統業者，勢難再享獨占壟斷之利。然而，此項變革也會徹底改變有線電視產業的均衡，並衝擊全國收視戶的權益。所以，NCC的政策必須縝密評估，謀定而後動，才不致得不償失。

　NCC重劃經營區的邏輯是：中華電信的MOD是全區經營，而有線電視是分區營業，全區與分區的立足點不同，所以必須將有線電視改成全區經營，如此才能達成「公平競爭」。這項論述是否成立，取決於：中華電信的MOD真的具備競爭優勢，且該項優勢確實來自全區經營。否則，NCC此舉非但沒有對症下藥，反而是頭痛醫腳，治絲益棼。

　重劃經營區固然有NCC臆想得到的好處，但也有NCC逆料不到的負面影響，其中之一就是競爭可能失序。競爭一旦失序，民眾未受改革之利，就先蒙變革之害，其中受害最大者，絕對是偏遠地區弱勢消費者。因為有線電視業者的「刮脂行為」極可能在不周延的改革設計下，動搖原本優良的「普及化服務」機制，最後導致偏遠地區的民眾看不到有線電視。

　現行法令規定，民眾付費請求收看有線電視時，系統業者不得拒絕，此稱為「普及化服務義務」。此項義務促使有線電視網路遍佈全台各地，創造出90％以上的普及率。現若擴大經營區，一個全區性的業者即須在其他業者的經營區上再建網路，形同浪費。而且，一個全區性的有線電視業者會選擇人口稠密的市區佈線，將偏遠地區留給原來的業者經營。這種策略，叫做「刮脂」（cream skimming）。刮脂勢必惡化各個精華區塊的競爭，過度競爭致使參進的業者都無利可圖。刮脂也會惡化偏遠區塊的經營意願，致使這類地區的民眾沒有電視可看。

　另一種可能的後遺是，經營區一旦重劃，財力薄弱的業者沒有進攻他人地盤的本錢，也抵擋不住外來的刮脂競爭，只好坐視自己的精華區流失；至於他人無意染指的偏遠地區則因營收與成本難以兩平，最終只好退出市場，然後各區又恢復獨占經營。所以，重劃經營區的同時，要考慮市場競爭的可能變化，要評估普及化服務所受的衝擊，否則就不符改革之名。

　有線電視普及化服務機制，或許可以向電信取經。電信市場在自由化之初，即已預期刮脂行為所可能帶來的惡果，而先行設置「電信普及化服務基金」。該項制度如果複製到有線電視市場上，應審慎把握兩項原則：第一，各有線電視業者必須在舊經營區內繼續提供普及化服務，以避免偏遠地區斷訊；第二，跨入競爭的新來業者必須從新增的營收中提撥部分金額補貼原業者，以分攤舊業者經營偏遠地區的經濟損失。如此一來，既保障大家都有電視可看，也避免財力薄弱的業者禁不起刮脂競爭，走上歇業之路。

　兩項原則理論簡單，但執行困難。原因是，NCC對於有線電視的營業稽核迄今未見完備，各家有線電視的訂戶數至今隱晦不明。訂戶數無法掌握，又如何正確計算「經營偏遠地區的虧損總額」和「新來業者的新增營收總額」。只要缺乏這些關鍵性的資料，就無法實施新的有線電視普及化制度，重劃經營區的負面影響也勢必浮現。

　重劃有線電視經營區所須評估的因素良多，政策效果卻難掌握。所以，NCC或許應該改變思維，若欲校正中華電信MOD的不公平競爭行為，首應貫徹電信法之規定，禁止中華電信以電信本業之利潤補貼MOD平台的經營成本。如果不能徹底執行這項會計分離原則，中華電信就可以透過內部的交叉補貼，自帳面上虛假調降MOD平台的經營成本，再以不正當的低價促銷手法，置全國之有線電視系統業者於不公平競爭之境地。

　於此同時，NCC亦應貫徹衛星廣播電視法之規定，禁止頻道節目供應事業為難或拒絕出售頻道節目給MOD，致使中華電信空有MOD營運平臺，卻無節目內容可供播送，形成另一種不公平的競爭。

　綜合言之，促進競爭不一定需要重劃經營區，不一定非得顛覆市場結構不可。所以，NCC當務之急應該著手推動的是：如何強化有線電視的內部競爭、如何增加其他類型廣電平台與有線電視之間的競爭，以及如何作好有線電視的獨占管制工作。