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新興國家的BOT悲歌

財經漫遊-新興國家的BOT悲歌
* 2009-09-26 * 中國時報
 當你必須跟兩個以上的政府部門打交道,你就有麻煩了。但,我們會克服的。

 說這段話的,是殷琪。幾年前,她連著幾次被美國《財星》雜誌,選為最有影響力的五十位女人之一,開心地講了這麼一段很有信心的話。

 回到當時,殷琪的信心當然其來有自。一來,在她手上的高鐵,是台灣史上最重要的交通建設,關乎未來一整代台灣人南北往返的大工程;二來,這項高達四千多億預算的計畫,也是世界上規模最大的BOT案,全世界都在看。

 任誰都能想像,這是困難的任務。要籌錢,要找技術,還要跟政府的內政、交通、財政三大部門周旋。但是,當時的她,具備著所有令人羨慕的好條件。錢,她自己,還有另外四大股東,資產加起來有上千億,更別提以他們的條件所能募到的錢了;權,憑她與父親兩代聯手打下的政治人脈,說她能呼風喚雨,那時候沒幾個人會懷疑。

 而呼風喚雨,幾乎是全世界,每一家接下BOT工程財團的共有特徵。尤其在亞洲、中南美洲等新興國家,沒有三兩三,不可能吃到任何BOT。

 問題就出在,這些財團所吃的,往往不只是BOT,還會連帶吞下數以億計的納稅錢。最好的情況,是這些人自己賺飽同時,至少有完成該做的工程與建設,讓人民享受到便利,只是代價高些;糟糕的,是眼見沒油水可撈後,把工程丟下揚長而去,如九○年代菲律賓、印尼與印度許多工程就是如此;當然還有更等而下之的,是回過頭來反咬政府一口,把BOT,變成了BOL──興建(build)、營運(operate)、打官司(litigation)。

 政府代表人民,當然不能隨便被咬。但要打贏官司,保護人民的血汗錢,官員們必須徹底從錯誤的BOT思考中走出來,重新架構一個國家應有的BOT制度才行。

 首先,官員們要先對人民說清楚的是:為什麼要BOT?這三個英文字母大家朗朗上口,但搞出這麼多飛機,究竟又所為何來?真的有那麼好嗎?

 理論上,當然沒什麼不好。因為,這其實就是民營化的形式之一。與民營化的主張相同,BOT的基本假設是:政府做事情沒效率,讓民間來做比較好。八○年代以來,在世界銀行、國際貨幣基金等組織的鼓吹下,新興國家上演了各種不同的民營化變形蟲。BOT就是其中之一,另外還有大家比較少聽到的BOOT──民間蓋好(build)、擁有(own)一段期間、經營(operate)然後才移轉(transfer);以及OT──政府出錢蓋好,然後交給民間經營,最後再還給政府。

 從政府的角度來說,BOOT也好,BOT也罷,誘人的地方都在於:由民間來出錢出力,政府不必舉債,也不必自己養一堆公務員來經營管理;而且,民間業者是基於商業誘因而來接這筆生意,為了賺更多,通常會更有效率,自願加快腳步把工程完成,然後好好經營。而政府,也可以因此坐收更多的政治果實。

 但實際上,問題就出在:很多政府急著要收政治果實,向人民邀功,而倉卒地BOT。沒有搞清楚建設的性質,沒有分析BOT的利弊,以及如何保障國家的權益,就草率地BOT了。更常見的是,政府往往會受到既有政治勢力與既得利益團體的綁架,而以BOT之名,行圖利之實。

 急功與圖利,意味著官員們推卸了建設的責任,扭曲了民營化的初衷,偷偷地背叛了人民。聰明的財團們也看準了這點,算準了官員們不敢讓人民發現自己的背叛,而在過程中予取予求。這也就是為什麼,從巴基斯坦到土耳其,所有吃下BOT的財團,大多有恃無恐;這也就是為什麼,當財團的經營出問題,政府沒有選擇地,必須伸出援手。今天,從高鐵到高捷,人民就眼睜睜看著政府在錯誤的BOT路上左支右絀。

 早在多年前,就有許多研究指出這些問題。政府們要對人民把BOT的利弊講清楚,要讓所有BOT的過程更透明,要有整體BOT的政策,而不是散彈打鳥式的,看什麼計劃有急功與圖利的機會,就來搞個BOT。

 否則,到頭來有麻煩的,不是殷琪所說的「跟政府部門打交道」的人,而是政府啊!

 (作者為早安財經出版社發行人)

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